时间: 2023-12-07 11:43:48 | 作者: 产品中心
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原标题：【国关青年说】简斌华：世界卫生组织在全球公共卫生治理中的问题-国内外研究综述
冷战结束后，特别是21世纪以来，随着全球化程度的日益加深，公共卫生问题也面临着更加重大的挑战。而世界卫生组织作为国际上最大的政府间公共卫生组织，其在全球公共卫生治理中所存在的不足及问题近年来慢慢的变成为国内外学界研究的一个重要方向。国外学术界真正开始对该课题进行研究大致是在冷战结束后，国内的起步时间则较晚，基本是在2003年SARS爆发后。本文拟将国内外学术界对于世卫组织在全球公共卫生治理中的问题的研究分为三个阶段：冷战结束至1998年为第一阶段；1999-2009年为第二阶段；2010至今为第三阶段。经过了30年左右的研究发展，学术界一致认为，世卫组织受到战略规划失误、官僚化、组织架构过度分权等与其他行为体的冲击、发达国家对组织话语权的主导等内外因素的双重影响，在全球公共卫生治理领域中日益呈现出被边缘化的趋势，因此对世卫组织的改革势在必行。总的来看，国内外学术界对该问题的研究随着SARS、埃博拉等全球性传染病的爆发，冷战结束后世界卫生组织的两次改革等全球公共卫生治理形势的发展，对于世界卫生组织所存在的问题及问题根源的剖析日益深入。本文主要是在梳理有关文献的基础上，对每一研究阶段所研究的内容、研究特点、所取得的进展及不足进行一些分析。
世界卫生组织（以下简称世卫组织）成立于1948年，是联合国下属的一个专门机构。成立世卫组织的初衷是让其成为全世界公共卫生治理最重要的一个参与者。然而反观世卫组织的发展历史，其实际运作效果与作为全球公共卫生治理领导者的角色定位相差甚远：先是受冷战这样的国际大环境的裹挟，世卫组织沦为主要大国间政治斗争的场所；而后在应对SARS、埃博拉等全球性传染病及改善发展中国家卫生状况等问题上，世卫组织也表现得力不从心。然而，随着公共卫生问题全球化程度的加深，国际社会又亟需一个能够在全球公共卫生治理问题上发挥领导与协调作用的权威组织。在这种情况下，分析世卫组织在全球公共卫生治理中的问题及其原因并试图为世卫组织提供改革方向慢慢的变成为国内外学界研究的一个重要课题。本文将对冷战结束以来国内外学术界对该问题的研究状况做梳理，并在此基础上分析各阶段研究的特点、优点及不足。
本文将国内外学术界对世卫组织的研究分为三个阶段。冷战结束至1998年为第一阶段。在这一阶段，随着冷战的结束，学术界开始从所谓的“高级政治”中抽身，将视线转向“低级政治”，从而使得国外学术界开始关注发展中国家与发达国家公共卫生状况的巨大差距，世卫组织于20世纪70年代提出的“2000年人人享有卫生保健”的目标似乎遥遥无期。这促使国外学者开始反思：世卫组织在成立以来的几十年里究竟做了什么？在研究的初始阶段，学界对世卫组织存在的问题的研究主要是从立法功能的缺失、过度的政治化和安全化、战略规划的缺失等方面出发的。
1.世卫组织立法功能的缺失使其在具体执行决议、宣言等文件时困难重重。以泰勒（Allyn Lise Taylor）为代表的学者觉得，世卫组织在没有像国际原子能机构那样的核查机制等强制机制的情况下，又没有充分的利用《国际卫生组织组织法》中所规定的创新性的立法权力，从而没有很好地利用国际法律机制或条约实行公共卫生管辖权。
2.世卫组织的过度政治化和安全化问题。研究世卫组织政治化和安全化问题的学者主要有加拿大的杰维德·希迪奇（Javed Siddiqi）教授。在他的著作《世界卫生与世界政治——世界卫生组织与联合国系统》一书中，他认为，作为一个政府间的国际组织，完全将政治因素排除在世卫组织的工作之外是不可能的，但世卫组织内部的政治化已经过于严重，这是不利于其组织运作的。
3.长远且明确的战略规划的战略规划的缺失使得世卫组织的工作缺乏条理性。持此种观点的学者有菲奥娜·戈德利（Fiona Godlee）。他认为，世卫组织在有关国家和地区的办事处并不了解当地公共卫生的实际的需求及问题所在，使其无法制定出有效的战略规划，进而导致其工作缺乏连续性并引发成员国的信任危机。
从以上三个方面的研究内容中，我们大家可以看出，这一时期对世卫组织的问题的研究才刚刚起步，对世卫组织治理失灵原因的分析较为浅显，角度也较为单一。不过，在这一时期，学术界也出现了进行综合分析的发展苗头：如菲奥娜·戈德利（Fiona Godlee）在《危机中的世界卫生组织》一文中指出，导致世卫组织在内部和国际陷入双重信任危机的原因在于内部管理层和员工之间、总部和区域办事处之间、垂直干预计划和综合初级卫生保健之间的三大矛盾，加之缺乏自己的融资渠道，从而逐渐失去了在公共卫生治理领域中的自主性。这一阶段的研究虽然有着明显的不足，但作为研究的初始阶段，其在整个研究发展过程中的地位仍然是举足轻重的，因为它既为此后进一步的研究打下了基础，同时也引起了国际社会对发展中国家不容乐观的公共卫生状况的关注，从而吸引更多的专家学者对世卫组织的问题展开研究。
1999-2009年为研究的第二个阶段。这一时期，国外学术界对世卫组织的研究更加多元和深入，同时，国内学术界也逐步开始了对世卫组织的专门研究，这主要是受到以下几个方面因素的影响：首先，21世纪以来，全球公共卫生治理领域中的其他行为体大量涌现，一方面，世界银行、世界贸易组织等联合国下属机构开始涉足公共卫生领域，另一方面，洛克菲勒基金会、盖茨基金会等民间组织纷纷成立，这些组织以其充足的资金、专业的知识极大地冲击了世卫组织在全球公共卫生治理中的领导地位，也使全球公共卫生治理日益呈现出碎片化的趋势；其次，世卫组织第五任总干事布伦特兰（Bruntland）任职期间，对世卫组织进行了改革，在一定程度上恢复了世卫组织的信誉和权威；第三，2005年新的《国际卫生条例》的通过赋予了世卫组织更多的在全球公共卫生治理方面的权力，为世卫组织未来的治理提供了更多的法理依据；最后，随着跨国传染病、生物等威胁的出现，全球公共卫生问题逐渐上升到安全议程，世卫组织也日益呈现出被政治化和安全化的趋势。这一阶段的研究在初始阶段的基础上增添了一些新的研究内容，如对世卫组织功能的总结、对布伦特兰改革及《国际卫生条例》（2005）的研究等；此外，有关世卫组织失灵的因素的研究也比前一阶段更加深入。
1.世卫组织的功能。上海外国语大学国际关系与公共事务学院副教授晋继勇认为，世卫组织具有通过公约或协定、通过国际公共卫生条例、对成员国作出建议等功能。台湾学者邱亚文则将世卫组织的功能归纳为规范与适用功能、研究教育与训练功能、行动领导功能等。总体而言，学界将世卫组织的功能主要概括为领导与协调、资讯与传播、教育与研究三方面的功能。
2.对于布伦特兰改革的评价。学界普遍认为，布伦特兰对世卫组织的改革的确提高了世卫组织在全球公共卫生治理领域中的声誉，但她对于组织内部“集权化”的改革却是不成功的。从外部改革举措的效果来看，《烟草控制框架公约》的通过及抗击艾滋病、结核病和疟疾全球基金的建立在一定程度上改变了世卫组织不作为的形象和使世卫组织回归了“技术至上”的原则。此外，世卫组织加强同美国、欧盟、英国等关键成员国及其他类型捐赠者间的关系，极大地改善了世卫组织法规和政策被履约的状况，从而使世卫组织能够更好地发挥其在公共卫生治理中的作用。从内部改革措施来看，布伦特兰通过采用新的程序将总部和区域办事处都纳入决策进程，但由于领导团队内经济紧张和价值观的差异，组织内部还是存在着竞争和分裂。
3.对于《国际卫生条例》（2005）（以下简称《条例》）的评价。学界主要从正反两个方面对《条例》进行评价。持批评态度的学者们认为：《条例》的内容具有明显的将健康议题从属于安全和经济议题的色彩；《条例》赋予世卫组织具有强制性色彩的权力，与国家主权原则相冲突；没有对发展中国家的资金支持做出安排，使发展中国家缺乏履约的能力。而对《条例》持肯定态度的学者则主要是基于以下几点理由：《条例》既然为绝大多数成员国所同意和签署，其具体落实就是充满希望的；虽然一些发展中国家推迟了履约的时间，但它们在国内公共卫生治理方面都或多或少地取得了一定成效；新《条例》极大地扩大了1969年《条例》规定的国际关注的突发公共卫生事件所涵盖的内容。
4.世卫组织失灵的因素。学界主要从内因和外因两个方面对世卫组织治理失灵的原因进行了较为系统且深入的分析：
（1）从内部因素来看，学界普遍认为，世卫组织的组织文化较为具有强烈的功能主义色彩、较为保守且近年来日益腐化，战略规划失误，世卫组织过度分权的组织架构等使其内部系统日益僵化，进而导致治理效率的低下。加文·亚米（Gavin Yamey）对世卫组织的组织文化进行了较为全面的分析。他认为，世卫组织的组织文化存在以下几个方面的问题：世卫组织各部门对自愿捐助资金的争夺激烈，从而造成了较为严重的内斗；在人事任命方面存在偏见，发展中国家和女性往往会受到歧视；通过压制内部的反对意见或隐瞒有关数据情况的方式来提高决策效率等。乌达尼·萨马拉塞克拉（Udani Samarasekera）在梳理了世卫组织1948-2008年的发展历程后，指出，世卫组织对“健康权”、“公共卫生”等概念的界定过于宽泛，从而促使其不断扩大职能范围，最终偏离了其核心职能和本职工作，造成了世卫组织看似无所不为却又一事无成的困境。
（2）从外部因素来看，学者们认为，世卫组织的领导地位受到非政府因素的干扰、发达国家对国际话语权的控制等多方面的挑战。例如，加拿大卡尔顿大学的阿吉纳姆（Aginam Obijiofor）教授就认为，南北国家间治理能力的巨大差异使世卫组织在全球公共卫生治理中的作用受到了极大的制约。凯利·李在其著作《世界卫生组织》中也指出，发达国家对世卫组织的控制使世卫组织的政策受制于大国的意愿，从而导致其在全球公共卫生治理中的作用是有限的。
5.在第一阶段所探讨的世卫组织的安全化和政治化问题上也有了一定进展。在这一阶段，学界不再是一味地批评世卫组织被过度政治化和安全化，而是从正反两个方面一分为二地对这一问题进行分析。晋继勇教授就曾专门撰文分析过世卫组织的政治化和安全化问题。他认为，在跨国传染病和生物恐怖等威胁日益凸显的背景下，世卫组织在结构安排、规范功能等方面的政治化和安全化是不可避免的，这能够引起世界各国对全球公共卫生事务的重视，同时，世卫组织通过与传统国际安全机制建立联系和扩展其对成员国内部公共卫生事务的干预等形式的政治化对全球公共卫生治理是有利的，但若处理不当则会对世卫组织的运作效率、领导力等产生消极影响。
由以上国内外学界对世卫组织研究的概述中能够准确的看出，这一时期的研究特点有：首先，在国外研究持续推进的同时，国内学术界对世卫组织的专门研究也开始起步。国内较早对世卫组织进行专门研究的学者应是李少军、邱亚文、晋继勇等。其次，研究的层次更加深入。学界对造成世卫组织治理失灵的原因进行了较为全面且深入的分析，开始探求组织文化、国际政治因素等在世卫组织政策制定及执行过程中所扮演的角色。最后，研究成果的数量与全球公共卫生治理的发展形势密切相关，布伦特兰改革、2003年SARS的爆发、2005年新《国际卫生条例》的通过及生效等公共卫生治理领域中的大事件都引发了学界研究的热潮。
2010年以来为研究的第三阶段。这样划分的原因有：首先，世卫组织先是在2009年的甲型H1N1禽流感中过度反应，而后在2014年空前严重的埃博拉疫情中应对不力，使世卫组织的治理能力遭到了外界的强烈诟病，国内外学术界对世卫组织的批评也逐渐增多；其次，对世卫组织的批评推动了世卫组织在第七任总干事陈冯富珍的领导下于2010年展开了新一轮的改革，此次改革同样引发了学界的高度关注。在这一研究阶段，更多的世卫组织所存在的问题及不足被挖掘出来，陈冯富珍的改革为学术界研究的一个重要方向，同时，专家学者们也开始为世卫组织未来的进一步改革出谋划策。
（1）世卫组织工作的公正性和透明度问题。随着越来越多的世卫组织内部决策的资料被媒体曝光，世卫组织工作的公正性和透明度日益为外界所质疑。绝大多数学者都认为，为世卫组织提供决策建议的医学专家们与跨国制药公司存在经济利益的往来，这使得世卫组织的工作难以做到客观中立。尤其是2009年甲型H1N1禽流感的爆发，世卫组织宣布了第一次“国际关切的公共卫生紧急状态”并积极督促有关国家储备疫苗，然而事态发展并没有想象的那么严重，这使得学术界中所谓的“阴谋论”甚嚣尘上。
（2）世卫组织人事任命程序的问题。近年来，世卫组织秘密、匿名投票的选举方式日益引发学界的广泛关注。胡里奥·弗伦克（Julio Frenk）认为，秘密且匿名的选举方式一方面容易滋生腐败，另一方面也为发达国家对世卫组织高层领导人的任命施加压力提供了条件，而以这种方式选举出的领导人是不太可能从全世界人民的健康利益出发开展公共卫生治理工作的。
（3）议程设置的问题。一些学者认为，世卫组织的议程设置具有明显的大国主导的色彩，因而缺乏全球卫生正义性。布卢姆（Bloom）指出，世卫组织将加强全球传染病监测机制而非广大发展中国家的基础卫生能力建设列为优先事项，从某种意义上来说是为了帮助发达国家对爆发于发展中国家的传染病进行提前预警，以使发达国家尽快建立起预防传染病的“马其诺防线.对陈冯富珍改革的评价。虽然还是有部分学者认为，陈冯富珍实行了新的内阁制管理模式，使世卫组织的决策更加公开、透明，并形成了一系列新的对话机制，但与布伦特兰改革相比，学界对陈冯富珍改革的评价总体上看是负面多于正面的。在晋继勇看来，制度性困境、民主赤字困境及财政困境对陈冯富珍的改革构成了严峻挑战，世卫组织改革的前景不容乐观。
3.对世卫组织未来改革的构想。学术界主要从以下几个方面为世卫组织的改革指明方向：首先，增强世卫组织的公正性和自主性。在这一方面，汤蓓以1955年以世卫组织为名义发起的“根除疟疾运动”为例，认为国家间合作模式存在强国主导的问题，不利于世卫组织自主性的发挥，而伙伴关系能够显著增强世卫组织的自主性，因此要努力使伙伴关系制度化并趋于完善。其次，积极行使国际条约及组织法所赋予的立法权。学者们通过梳理《国际卫生条例》（2005年）生效以来世卫组织在历次国际公共卫生紧急事件中所采取的措施后认为，虽然在条例实际的实施过程中，仍有部分国家违反条例规定，但《国际卫生条例》（2005年）还是在危机治理中发挥了不可忽视的作用。再次，史蒂文·霍夫曼（Steven Hoffman）等学者认为，将世卫组织的功能性角色和政治性角色，将其分别交由不同部门进行管理或许能够有效减轻世卫组织政治化和安全化所带来的负面影响。最后，一些学者，如利登，认为世卫组织治理效率的低下从本质上来说是现行国际秩序的结果，因此要想使世卫组织的改革产生实际效果，首先要对现行国际秩序做出某些特定的程度的变革。此外，学者们还提出诸如增强世卫组织工作的包容性，如允许其他非政府行为体担任执行委员会的轮值成员，甚至允许其参股；废除秘密、匿名投票；引入外部监督机制等可能的措施。
这一时期国内外学术界在继续推进对世卫组织问题及不足的研究的基础上，也存在着几个不足之处：首先，由于世卫组织在埃博拉疫情中的应对不力，学术界出现了对世卫组织进行过度、偏激批评的现象，一味地指责世卫组织的不作为；其次，在世卫组织未来具体改革措施的研究尚有待深入，目前学术界主要是为世卫组织的未来发展提供大致的方向，较为宏观和笼统。
对世卫组织在全球公共卫生治理中的问题的国内外研究共经历了上述的三个阶段。学术界对该问题的研究总体呈现出以下几个方面的特点：首先，随着新型传染病的多次出现及全球化程度的加深，全球公共卫生治理形势日益严峻，学术界对世卫组织所存在的问题的研究也不断深入。其次，从研究内容来看，学者们不再局限于单纯地对世卫组织所存在的问题的分析上，引申出了如何解决这些问题等其他有关方面的研究。再次，由于对世卫组织的研究具有医学和政治学的双重属性，因此相较于政治学其他学科来说具有研究起步较晚、专著较少的特点。最后，从整体上看，国内外学术界对于世卫组织存在的问题的研究，呈现出数量上国外多于国内、时间上国外早于国内的特点。
就目前来看，虽然世卫组织在全球公共卫生治理中的作用和地位遭到了某些特定的程度的削弱，但作为最大的国际卫生组织和较大的联合国专门机构之一，世卫组织具有基于《世界卫生组织组织法》及其加入联合国所指定的义务解决传染病问题的广泛责任，具有领导和促进国际卫生法律理性和有效发展的唯一授权。因此，出于对全人类健康利益的考量，学术界未来的研究重点应是如何重新树立世卫组织在全球公共卫生治理中的权威和领导地位。当前，面对新型冠状病毒疫情在全球范围内的肆虐，世卫组织的问题也慢慢的变多地暴露出来，这势必会引发国内外学术界对世卫组织新一轮的研究，而提出具体细致的解决这些问题的方案则应是国际社会所最普遍期待的。
总之，世卫组织作为唯一一个建立在国家共识之上的具有立法权的政府间组织，仍然对全球公共卫生治理起着不可推卸的责任，全球公共卫生治理领导者的角色还需由世卫组织担当。
[11]（加）扎克、科菲著，晋继勇译：《因病相连：卫生治理与全球政治》，杭州：浙江大学出版社，2011年。
[13]邱亚文：《世界卫生组织：体制、功能与发展》，台北：新学林出版股份有限公司，2008年。
[14]高刚：《2014年埃博拉问题的全球卫生治理——世界卫生组织（WHO）的作用与不足》，《经营管理者》2016年4月。
[15]汤伟：《2030年可持续发展议程与全球卫生治理的转型》，国际展望2016年第2期。
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